Comparando y Contrastando el Contenido del Convenio 169 de la OIT y de Dos Acuerdos de Paz dentro del Tema de Medio Ambiente

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os temas de desarrollo rural, especialmente aquellos que afectan la vida de las comunidades/poblaciones indígenas, recursos naturales y medio ambiente, así como la identidad de los pueblos indígenas han sido atendidos por diversos gobiernos, donantes, académicos y ONGs durante varias décadas a lo largo y ancho del continente americano.  Es por esto que en este espacio analizaremos un segmento del Convenio No 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes como el "instrumento jurídico internacional  vinculante más completo en materia de protección a los pueblos indígenas y tribales" (OIT, 1989) y dos históricos Acuerdos, componentes clave de los Acuerdos de Paz:  Acuerdo sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria que nos orientarán respecto al tema de identidad y medio ambiente.

Nuestra intención es conocer cómo estos tres instrumentos legales convergen y discrepan en cuanto a la temática medioambiental y de recursos naturales, así como establecer si lo referido en dichos documentos resulta de beneficio para la población indígena guatemalteca.

Un poco de historia

Como sabemos, el Convenio 169 fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Ginebra en 1989 a partir de que sus miembros encontraron similitudes en varios continentes respecto a la situación de desventaja y marginación que perjudicaba a las poblaciones indígenas y tribales de sus pueblos. Hubo especial énfasis en que las oportunidades laborales y socioeconómicas eran desiguales para estos colectivos y se buscó reconocer y promover su participación como elemento fundamental para el desarrollo y progreso de las naciones.

De acuerdo a la edición en español del 2007 "los pueblos indígenas y tribales en América Latina presentan, hoy en día, los peores indicadores socioeconómicos y laborales y la discriminación laboral por origen étnico o racial agrava las brechas de ingreso de manera radical." (Edición multilingüe del Convenio 169 elaborado por la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2007)

Este Convenio establece primordialmente que haya participación y consulta de estos pueblos en aquellas decisiones que afecten su forma de vida, producción, acceso a  y uso de los recursos naturales, espiritualidad, costumbres  y  en general aquellas que vayan a influir en su forma de vida, para lo que deben involucrarse en los distintos pasos de proyectos y planes nacionales y/o regionales que vayan a afectarles i.e. construcción de carreteras o infraestructura, establecimiento de industrias nacionales o extranjeras dentro de las tierras que ocupan, extracción de recursos naturales, reordenación territorial, entre muchas otras.

La temática que aborda el Convenio 169 es especialmente susceptible a la realidad de nuestra historia reciente, dado que el tema de la tierra, de la exclusión y marginación, de la identidad indígena, de la distribución/concentración de la riqueza en pocas manos y de la permisibilidad de la injerencia extranjera  en cuanto asuntos domésticos fueron algunas de las razones por las que muchos indígenas se sumaron a la lucha guerrillera durante el Conflicto Armado Interno.  

Después de 36 años de conflicto se hizo necesaria la participación y coordinación de los diferentes sectores del gobierno, sociedad civil, organizaciones indígenas y Comunidad Internacional para hacer un consenso de carácter nacional que fuera, por un lado conciliatorio y por otro, que marcara el inicio de una época hacia la construcción de un Estado multiétnico, pluricultural y multilingüe basado en el respeto a la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

           

Los Acuerdos de Paz buscan entonces el desarrollo socioeconómico equitativo, participativo e incluyente, que persiga el bien común, en donde participen los sectores que componen el Estado guatemalteco en la vida económica y en las decisiones políticas; que se respeten los derechos humanos de todo el pueblo, que se hagan políticas que eviten la exclusión social, que se unan esfuerzos nacionales para resolver la problemática de las tierras y se logre el desarrollo rural, y que se fortalezca el poder civil como elemento imprescindible para la existencia de la democracia y que se dé el reconocimiento de los derechos de los indígenas, quienes representan casi el 40% de la población total de Guatemala. (INDH, 2005) Todos estos elementos están contenidos en los diferentes Acuerdos de Paz y son respaldados por un marco legal. (Ley Marco de los Acuerdos de Paz, 2005)  La población indígena mantuvo una postura firme en contra de la derecha política, social y económica, así como sostuvo un fuerte rechazo a la intervención del aparato militar en los asuntos políticos.

El Convenio 169 y el Acuerdo sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas

Partiendo de la base que el Acuerdo sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas (AIDPI) hace referencia en su contenido al Convenio 169 de la OIT como uno de los instrumentos internacionales que le respaldan, no nos resulta complejo encontrar varias semejanzas que mencionamos a continuación:

Al analizar los elementos medioambientales en ambos documentos encontramos algunas similitudes. Por ejemplo, ambos reconocen que los pueblos indígenas tienen una conexión especial con la "madre tierra" y que las actividades relacionadas con su uso les afectan de cerca. También ambos mencionan que dichos pueblos han sido protagonistas en la relación armoniosa con la naturaleza.

Otra semejanza que encontramos es que los dos instrumentos insisten en que los gobiernos deben  consultar a los pueblos indígenas previo a tomar decisiones en cuanto a los proyectos de explotación de recursos naturales, ya sea en el suelo o subsuelo, u otros que se encuentren en las tierras ocupadas por estos. Asimismo, que los pueblos indígenas deben ser tomados en cuenta para la formulación de propuestas.

Ambos documentan apuntan a la responsabilidad del gobierno en crear la legislación para proteger el uso y acceso de estas poblaciones a los recursos naturales y hacen hincapié en que este debe crear los mecanismos/instancias para implementar dicha legislación.

El desarrollo del (de los) país (es) debe no sólo considerar, sino integrar los aspectos sociales, culturales y prácticas medioambientales de los pueblos indígenas como criterios para crear programas de avance socioeconómico, de acuerdo a estos dos instrumentos.

Estos documentos convergen también en que los pueblos indígenas pueden por derecho  participar en administrar, utilizar y conservar los recursos naturales encontrados en las tierras que habitan o que han habitado históricamente.

Los pueblos indígenas deben beneficiarse de los beneficios provenientes de aquellas actividades de explotación de recursos que tomen lugar en sus tierras.

Las principales divergencias

El AIDPI indica que el gobierno debe garantizar el derecho de estas poblaciones al acceso de recursos naturales y tierras para su subsistencia o actividades espirituales aunque no estén exclusivamente en las tierras históricamente ocupadas por estas.

Otra discrepancia es que dicho Acuerdo menciona que los derechos relativos  a la tierra de estos pueblos  deben protegerse mediante títulos de propiedad y registros y otras medidas tanto administrativas como legislativas. Es decir, introduce el elemento del reconocimiento la legalización de las tierras. Para ilustrar esto, citamos a continuación lo establecido dentro del AIDPI en el apartado Derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas:

"La desprotección de los derechos relativos a la tierra y recursos naturales de los pueblos indígenas es parte de una problemática muy amplia que se debe entre otras razones a que los campesinos indígenas y no indígenas difícilmente han podido legalizar sus derechos mediante titulación y registro. Cuando excepcionalmente han podido legalizar sus derechos, no han tenido acceso a los mecanismos legales para defenderlos." (AIDPI, 1995)

Dado que el tema de la tierra y ambiente no es abordado ampliamente en el AIDPI y para hacer más completo este ejercicio, creímos conveniente hacer también un análisis de dicho tema dentro del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, el cual abarca las consideraciones sobre la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales. Haciendo la salvedad que dicho Acuerdo puntualiza sobre diversas reformas y que no aplica exclusivamente a poblaciones indígenas, encontramos algunas comparaciones que compartimos en este espacio.

El Convenio 169 y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria

Tanto el Convenio 169 como el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria mencionan la importancia de la participación de los pueblos indígenas para el desarrollo y el crecimiento económico así como para mejorar su salud, educación y su involucramiento en la conservación del medio ambiente.

Otro aspecto que comparten estos instrumentos es que fomentan el uso sostenible de la tierra y sus recursos por parte de estas poblaciones.

El Art. 8, inciso 2 del Convenio 169 establece que "Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la prevención y el resarcimiento de todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sus tierras, territorios o recursos" (OIT, 1989); lo cual nos resulta congruente con lo que el Acuerdo guatemalteco constituye respecto al Acceso a la propiedad de la tierra (Fondo de Tierras): "La política de adjudicación del fondo priorizará la adjudicación de tierras a campesinos y campesinas que se organicen para el efecto, teniendo en cuenta criterios de sostenibilidad económica y ambiental." (Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, 1996)

Encontramos también que dichos instrumentos mencionan que los pueblos indígenas deben, dentro de lo posible, adquirir beneficios de las actividades y del desarrollo rurales y reconocen tanto el valor espiritual como cultural que tiene la naturaleza para los pueblos indígenas.

Otra similitud es que estos documentos impulsan a que los gobiernos brinden asistencia técnica y financiera a estas poblaciones en distintas áreas, incluida la medioambiental, para promover el desarrollo sostenible y equitativo.

Ambos coinciden en que el uso equilibrado de los recursos naturales es clave para el desarrollo de los pueblos indígenas ubicados en áreas rurales.

Al igual que el AIDPI y que el Convenio 169, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria indica que los pueblos indígenas tienen derecho a la protección de sus recursos naturales, de la producción de sus tierras y del medio ambiente. Asimismo, mencionan  que las comunidades deben participar en la toma de decisiones en lo que refiere a sus tierras. 

Discrepancias

Aunque no es incompatible con lo establecido en el Convenio 169, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria agrega un elemento interesante sobre la capacitación de las poblaciones rurales/indígenas para promover el ecoturismo, así como el manejo de los recursos naturales provenientes de la actividad forestal sostenible. También impulsa la creación de proyectos de artesanía que generen un valor agregado a los productos provenientes del bosque para PYMES.

Una diferencia encontrada fue que el Acuerdo propone crear un impuesto anual sobre las tierras ociosas o que no están siendo utilizadas así como un impuesto territorial para desincentivar que las personas posean tierras ociosas. Hace la salvedad que dichos impuestos no deberán promover la deforestación de tierras dedicadas a la inclinación forestal.

Otro elemento que establece el Acuerdo es "articular las políticas de ordenamiento territorial, y en particular la planificación urbana, con la protección ambiental." (Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, 1996)

Consideramos vinculante incluir nuestras impresiones sobre un foro al que asistimos celebrado en la sede de FLACSO recientemente sobre el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados dentro del marco del Convenio 169. Ahí sus exponentes, entre ellos una lideresa indígena y  un abogado indígena de la Procuraduría de Derechos Humanos, comentaron que la piedra angular de dicho Convenio es la consulta y que esta constituye la herramienta de lucha y la forma de expresión de los pueblos indígenas. Según ellos, las consultas deben servir para alcanzar consentimiento para la toma de decisiones y no sólo para conocer la  opinión de los afectados.

Durante la ponencia del abogado Victor Ferrigno se explicó que el marco jurídico del Estado actual no corresponde a la composición multicultural de Guatemala. Respecto al tema que nos interesa, se mencionó que no se informa a las comunidades sobre el impacto, daños o beneficios que las actividades de la industria cementera, hidroeléctricas, ingenios azucareros, siembra de palma africana o extracción minera tienen para los colectivos indígenas.

En un documento entregado durante la conferencia se hace alusión a unas recomendaciones dadas por el Relator Especial de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de las cuales citamos la siguiente:

"Sin perjuicio de la necesidad de reglamentar el deber estatal de consulta, el Relator Especial considera que debe procederse, con la misma urgencia, a la revisión de la legislación sectorial relativa a la aprobación de los proyectos extractivos y otros proyectos de inversión en la medida en que afecten a los pueblos indígenas. Ello incluye, notablemente, la Ley de Minería, que debería ser reformada para incorporar garantías específicas relativas  a la consulta y participación de reparto de los beneficios derivados de la explotación, en consulta con los pueblos indígenas."

Esto reafirma lo que tanto el Convenio 169 como el AIDPI y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria manifiestan dentro de sus textos y es que los beneficios de actividades industriales que afecten a la vida de las poblaciones indígenas deberan traducirse en mejoras en su calidad de vida y en el desarrollo de sus pueblos. Algunos los consideran oportunistas, mas nos preguntamos: sino hay forma en que el Estado garantice los servicios esenciales para una vida digna, por qué no compartir las ganancias de los recursos si se hace de manera eficiente y responsable con el medio ambiente para que los pueblos indígenas puedan organizarse como mejor les convenga? No liberaría esto un poco al Estado de sus competencias y cargas económicas?